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关于规范我国养老产业用地发展的专项建议
发布时间: 2016-01-22 15:22:06 被阅览数: 232 次 来源: 四川中科新宝6注册健康产业有限公司
 

  土地问题是当前我国养老服务产业发展的瓶颈,体现在用地指标短缺、属性不明确,配套优惠政策不完善等多个方面。建议从如下方面予以规划与规范:1)将养老用地供应比例纳入国家用地总体规划图则;2)设立"养老产业用地"专项用地类别;3)对养老用地供应方式和产权持有方式形成明确政策界定;4)盘活现有存量,鼓励政府购买服务;5)与保障性住房项目、公共建筑规划相结合开辟老年服务建设项目;6)对农村集体建设用地规划开发养老项目进行规范;7)按土地使用性质,明确养老服务产业主体的分类管理办法与行政许可办法;8)养老产业用地配套相应税收优惠挂钩政策。

  一、背景及问题

  2012年,我国老年人口达1.94亿,老龄化将引发社会服务结构的转型。党的十八大报告指出"要大力发展老龄事业和产业",重点改革政府与社会、政府与市场的关系,反映到养老方面,将重点体现为如何定位好政府的角色,引导社会资本进入养老产业。当前,我国养老设施水平为每千名老人2.1张床位,远低于发达国家5-10%的平均水平,甚至低于许多发展中国家3-5%的水平。发展增量仍是当前紧迫的任务。而土地问题一直是阻碍养老服务设施建设的因素,尤其是困扰民间资本进入养老领域的重大瓶颈之一。据全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查研究课题组(2008-2009)的数据显示,在被调查的4000余所民办养老服务机构中,能够享受政府划拨土地的有21%,通过租赁取得土地使用权的有36%,另有40%以上的民办养老服务机构说不清楚其所使用土地的性质。更不排除大量投资商由于拿不到地而导致养老机构发展停步的情况。可见土地的获得和使用方式成为养老机构尤其是社会办养老机构发展的重要乃至决定性条件。

  首先是养老用地未能纳入规划,缺少转变路径。由于土地利用计划紧缺,养老机构用地往往难以纳入重点规划用地项目。在城市规划领域没有养老产业用地这一土地用途,除获得政府划拨用地和租用场地的养老项目之外,绝大部分产业型养老项目只能以招拍挂方式获得居住用地、商业用地、医疗用地等,前期土地成本非常高,直接影响到后期盈利水平。另一方面,同样养老产业用地由于不在用地规划目录中,导致其他用地项目意图改变用地性质转做养老却无路径。

  其次,养老用地与借贷融资等相关政策的冲突,限制了养老产业发展。比如,根据《划拨用地目录》,老年人社会福利设施用地被归为非营利性社会福利设施用地一类,可以划拨方式取得。但划拨用地由于无产权,开发企业一般无法贷款。根据《土地管理法》,政府对城市土地实行用途管制,建设在工业用地或是作为公共建筑的房地产项目依法并不能取得预售许可证和办理房屋产权证,同样,也无法进行抵押贷款。等等。

  二、主要对策建议

  目前我国土地资源紧缺,使用效率的提升需要全面设计规划。城市用地为国家所有,使用方式主要包括划拨和出让两种;农村用地为集体所有制性质,用地确定需要通过集体决定管理程序。政府在国家土地资源利用中提前做好养老用地的合理规划至关重要。

  (一)将养老用地供应比例和用地指标规划纳入国家用地总体规划图则

  编制老年服务设施布局专项规划。将社会养老服务设施建设用地纳入城市建设规划和土地利用规划或绿色审批通道。综合考察老年人口分布及增长趋势、已有养老机构分布和入住使用情况、现有土地使用结构等因素进行具体测算和分析,形成按社区或人口密度预留养老用地的指标。通过科学布局、合理设点、分类实施,将养老建设项目逐一落实到各地城市规划法定图则(规定土地用途、容积率和公共配套等,通过法定程序公布),城市发展单元和城市更新单元规划中。选址上在当地年度土地利用计划分配时对急需用地的重点老年服务设施建设用地给予倾斜安排。鼓励在新建或改建的普通居民小区中配建或插建一部分老年住宅或老年公寓,专门设计满足老年人需要的养老社区服务。

  其中,提供住宿的机构养老用地和社区养老服务设施规划需要分别进行。例如,机构养老方面,截至2012年底,全国各类养老机构有380万张床位,而要实现国家社会养老服务体系"十二五"规划的"9073"目标,养老床位缺口仍达280万张(2015年全国养老床位需求达660万张),按每张床位床均用地面积25平方米推算(参考北京养老设施专项规划),全国至少还需要7000万平方米(合7000公顷,约10.5万亩)用地用于养老设施建设。

  规定社区必须预留公共服务及老年人服务设施用地。比如,香港政府在《跨越九十年代香港社会福利白皮书》中对老人服务设施的规划,规定每3000名老人即需要设立社区老人服务中心一间;在各区已有养老机构基础上,每25000名老人左右应该设立一间老人护理服务中心。我国一些特大城市目前经济发展水平与上世纪九十年代的香港相当,更应提早规划建设社区日间照料中心。

  (二)设立"养老产业用地"专项用地类别

  设立养老产业综合用地类别,以用于发展与养老相关的服务业和产业为目标,但不局限于公益性用地,可以包括健康产业用地、旅游用地等等,但必须对组合比例进行规定。对应养老产业、养老住区的属性,包括地产属性、金融属性、服务属性、人文属性。养老综合用地服务属性建议确定为持有型服务,不允许出售,运作上以持有型为主,开发与运营管理分开。核心在于提升运营服务水平。

  养老综合用地与工业用地、住宅用地、商业金融用地享受同等待遇进入招拍挂市场,如实行降低土地保证金(竞买底价的 5%)或底价拿地等优惠政策,以吸引社会资本参与养老综合用地竞拍。但同时设立严格审查制度,重点审查投标企业性质,优先考虑从事养老护理服务、在医疗等配套服务有优势的企业。将养老设施的建设标准、服务标准和收费水平等都作为成交的重要条件,以公开化、市场化的操作方式运作。

  (三)对养老用地供应方式和产权持有方式形成明确政策界定

  将养老机构用地按服务性质可以基本划分为护理型和颐养型两类。对提供供养与护理服务为主的福利性养老服务机构,采取划拨方式供地;对社会投资的非营利性养老服务项目,在供地方式和供地价格上给予政策性优惠和扶持,符合规划要求并具备划拨条件的,优先予以保证;不具备划拨用地条件的,可采用有偿方式供地,在地价上给予适当优惠;对征收集体所有土地建设的,可按国家和省政府有关规定免收征地管理费、土地登记费等行政事业性收费。利用集体所有的山坡荒地或其它不影响城市规划建设用地建设并运营的民办非营利性养老机构,应当优先给予办理土地、林地使用审批手续,非营利性民办养老机构不得擅自改变土地用途。类似公租房开发做养老服务的准市场行为,可以采用定向供应土地的方式。对营利性民办养老机构建设用地,可采取招标拍卖挂牌的方式提供土地,按照国家扶持发展服务业相关优惠政策给予优先安排,如探索返还一部分比例土地出让金的优惠政策。高端养老社区、养老公寓服务为主的机构或项目,可能属于完全市场销售行为,土地应该按出让等市场方式去获得,允许其保留产权。

  (四)盘活现有存量,鼓励政府购买服务

  由公共财政投入且闲置的房产等公共设施,经规划、国土、财政、国有资产管理部门批准,可按政策规定改造为养老服务机构设施。鼓励、扶持社会力量将闲置厂房、民用服务设施按政策规定改(扩)建成养老服务机构设施。对于由厂房、住宅或其它类型物业转用作养老设施场地的,明确其申请操作规程和优惠办法。明确鼓励通过政府购买服务等形式支持社会组织租用场地开展社区居家养老服务,或购买私人机构、院舍或床位开展养老服务。鼓励公办民营、民办公助等多种服务运营方式。

  国际经验方面,英国、日本、香港等地在养老服务上均采取由政府、非营利机构、营利机构等构成的多元化的投资运营方式,一定程度上缓解了政府的财政负担,也满足了老人多层次、多样化的养老服务需求。以英国为例,地方政府、志愿者、私人机构创办的护养院的比例分别为17%、21%、63%。政府在社会服务中发挥主要作用,绝大部分社会服务的支出来自政府的预算。香港养老机构床位分资助床位和非资助床位。其中资助床位采取政府补贴非政府福利机构兴办(安老院舍)、购买和改善私营院舍床位、竞投合约院舍等方式提供,约占总床位数的30%。总体而言香港养老床位中民间机构承担九成服务。

  (五)与保障性住房、公共建筑规划相结合开辟老年服务项目

  鉴于国家保障性住房优先供地,可借鉴保障性住房的供地模式,在地块出让时实行打包,即在普通地块供应时规定按一定比例配建养老服务设施项目。我国亦可规定保障性住房预留一定比例给老年人,并在高层公共建筑大楼中预留场地作为社会服务(核心为老年人服务)等政策规定。

  可借鉴香港公屋制度,将保障性住房中一定比例预留给老年人,在我国探索老年公租房模式,在用地和投融资方面直接按公租房政策推进。但前提是要对老年公租房进行定义,规定基本要素和项目面向的人群。市场化养老项目面向高端人群,准市场化的养老项目面向普通的退休人员,养老基金和社保基金也可以介入。

  借鉴新加坡公共组屋制度经验,在公共组屋区内,许多公寓大楼底层都不安排住户,而专门用作幼儿园、教育中心及乐龄老人的工作或活动场所,最大限度满足社区各种群体的需求。

  (六)对农村集体建设用地规划开发养老项目进行规范

  探索在集体建设用地上开发养老项目,土地的使用权属于农村经济组织,这样作为地上物的实际投资主体,开发商并不能完全获得地上物的所有权,但可以通过合资合作的方式与农村经济组织共同拥有地上物产权。开发此类项目(类似小产权房的开发)一般采用的全部持有并出租的方式,以避免法律和政策风险。考虑到出租收益回收期的问题,所以此类方式一般在在地价较高的一线城市相对容易推行。

  另外,随着城镇化水平的提高,相应集体用地转变用地性质用于公共服务设施建设将有较大空间。同时,国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,核心是确保18亿亩耕地红线--中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。耕地红线即经常进行耕种的土地面积的最低值。坚持实行最严格的耕地保护制度,耕地保护的红线不能碰。各地在开发养老服务设施用地时必须注意这一前提,避免行政处罚风险。

  (七)按土地使用性质,明确养老服务产业主体的分类管理办法与行政许可办法

  养老服务实体按投资主体可分为政府办及社会办注册,社会办养老机构又划分为营利性企业和非营利性民办非企业两种。按服务对象,养老机构、老年社区、老年住宅等产业实体可以包括活力型、独立型、介助型、介互型、全护理型等类别,需要分门别类进行管理登记。

  根据新修订的《老年人权益保障法》,民政作为行业主管部门的角色定位进一步明确。应由民政统筹,工商、民政、卫生部门共同形成审批与注册准入标准予以分类管理。具体来看,出让用地建设适老住宅,一般是可租可售,土地使用权及房屋所有权明晰,应该鼓励予以工商注册。国有划拨用地和集体建设用地等为主要来源的养老公寓建设一般为政府投资项目和农村经济体开发项目,一般以非营利性组织形式注册。开发商可能以BT(Build-Transfer,建设--移交)或BOT(Build-Operate-Transfer,基础设施特许权)方式介入。

  (八)养老产业用地配套相应税收优惠政策

  重点探索以出让性质拿地的养老产业登记企业,同时研究税收优惠政策,与房地产企业税收缴纳方式相区分。同时,应该大力鼓励工商登记的营利性养老服务机构也即养老社会企业的发展,设定相关指标、达到一定要求也应该同样享受税收等优惠条件。例如在养老机构开办前3-5年,根据用地优惠程度分层次暂免征收企业所得税或养老服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等,在此类机构内涉及营业税应税劳务的,暂减按3%的税率征收营业税。等等。

 

 
 
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